© Huygens ING - Amsterdam. Bronvermelding: C. Fasseur, 'Graaff, Simon de (1861-1948)', in Biografisch Woordenboek van Nederland. URL:http://resources.huygens.knaw.nl/bwn1880-2000/lemmata/bwn3/graaff [12-11-2013]

GRAAFF, Simon de (1861-1948)

Graaff, Simon de, minister van Koloniën (Lisse 24-8-1861 - Oegstgeest 2-10-1948). Zoon van Adrianus de Graaff, bloemist, en Wilhelmina Henriette Jeannette van Dingstée. Gehuwd op 27-8-1892 met Hubertina Adriana Maria Naessens. Uit dit huwelijk werden geen kinderen geboren.

Na de Gem. HBS met 5-jarige cursus te Leiden doorlopen te hebben, bereidde Simon de Graaff zich door zelfstudie (hij stond noch te Leiden noch te Delft als student ingeschreven) voor op het grootambtenaarsexamen voor de Indische bestuursdienst, dat hij in 1883 met goed gevolg aflegde. Nog dat zelfde jaar werd hij naar Nederlands-Indië uitgezonden. Na enige jaren in ondergeschikte functies bij het binnenlands bestuur op Java werkzaam te zijn geweest, werd hij in 1887 benoemd tot aspirant-contrôleur in de residentie Soerabaya. Sinds 1888 gedetacheerd bij de Algemeene Secretarie te Buitenzorg was hij, hoewel administratief ingedeeld bij het binnenlands bestuur, waar hij in 1896 opklom tot de rang van controleur 1e klasse, in allerlei ambtelijke commissies werkzaam. Zo werd hij in 1890 toegevoegd aan de inspecteur der cultures F. Fokkens, om onderzoek te doen naar de herendiensten, terwijl hij in 1892 betrokken werd bij de proefnemingen met een nieuwe landrenteregeling op kadastrale grondslag in de Preanger-regentschappen. In 1896 volgde een tweejarig verlof naar Europa, waarna hij in 1898 werd toegevoegd aan de grondhuurcommissie die supervisie uitoefende op de prijzen die de suikerfabrikanten aan de bevolking betaalden voor de afstand van haar gronden aan de suikerindustrie. In het verlengde van dit onderzoek lag zijn aanstelling in 1905 tot inspecteur voor agrarische zaken. Vrijwel gelijktijdig werd hij toegevoegd aan de directeur van Binnenlands Bestuur, D.F.W. van Rees, onder toekenning van de titel van adjunct -directeur. In 1906 volgde zijn benoeming tot directeur van dat invloedrijke bestuursdepartement, een promotie die De Graaff in belangrijke mate te danken had aan Van Rees. Met deze had hij immers sinds 1898 nauw samengewerkt, onder andere in de 'pauperisme-commissie', die onderzoek deed naar de armoede onder Indo-Europeanen.

Van 1905 tot 1910, toen hem opnieuw Europees verlof werd verleend, kreeg De Graaff de gelegenheid nieuwe plannen te ontwikkelen voor een reorganisatie van het binnenlands bestuur in Indië, met name op Java en Madura. Zijn verdere ambtelijke en politieke loopbaan hebben in het teken van die bestuurshervorming gestaan, waarvan De Graaff als geen ander de architect en uitvoerder is geweest.

De noodzaak van een reorganisatie van het Europees binnenlands bestuur werd omstreeks 1900 vrij algemeen erkend. Er was behoefte aan een administratieve decentralisatie van het bestuur (niet te verwarren met de politieke, die sinds de decentralisatiewetgeving van 1903 geleidelijk op gang kwam en waarbij het de bedoeling was de invloed van de ingezetenen - lokaal en regionaal - op het bestuur te versterken). Te veel onbeduidende zaken werden op een te hoog niveau afgedaan, waardoor de behandeling onevenredig veel tijd en aandacht vergde. De administratieve machinerie haperde. Daarnaast bestond er weinig carrièreperspectief voor de Europese ambtenaren in de lagere bestuurséchelons. Ten slotte had onder invloed van de ethische politiek het inzicht veld gewonnen dat aan ontwikkelde Indonesiërs een groter aandeel in het bestuur moest worden toegekend als eerste stap op weg naar hun 'ontvoogding'. Daarmede zou ook op de hoge personeelskosten voor Europese ambtenaren worden bespaard, doordat met minder van hen zou kunnen worden volstaan.

Nadat reeds verschillende voorstellen waren besproken, die echter tot niets hadden geleid, kreeg De Graaff opdracht een nieuw schema van reorganisatie te ontwerpen. Hij deed dit in een memorie van 1905, waarin hij het denkbeeld ontwikkelde de bestaande ± 20 residenties van Java onder te brengen in drie gouvernementen (West-, Midden- en Oost-Java). Het aantal assistentresidenten en controleurs zou drastisch worden beperkt door hun werkkring ten dele over te dragen aan jonge Indonesische ambtenaren met een Westerse opleiding, de zg. adjunct-regenten. Alleen de Vorstenlanden in Midden-Java bleven van deze reorganisatie uitgezonderd. Wel werd daar een ingrijpende agrarische hervorming in gang gezet.

De plannen van De Graaff stuitten echter op bezwaren bij het ministerie van Koloniën, omdat men van mening was dat de Europese bestuursinvloed wel erg sterk dreigde te worden teruggedrongen. Dit was voor De Graaff aanleiding in 1909 een nieuwe (gedrukte) Nota over eene hervorming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië (Batavia, 1909) te doen uitgeven, waarin de gedachte het inlandse element grotere invloed toe te kennen min of meer werd losgelaten. Wel hield de nota vast aan het voorstel Java in gouvernementen te splitsen. Hierop kondigde minister van Koloniën J.H. de Waal Malefijt einde 1910 een bestuurshervorming in de geest van deze nota aan. De Graaff, inmiddels tijdens zijn Europees verlof aan het departement met een bewerking van het Indische regeringsreglement belast, werd begin 1913 als regeringscommissaris voor de reorganisatie van het bestuurswezen met de rang van een lid van de Raad van Nederlandsch-Indië opnieuw uitgezonden. In zijn nieuwe functie legde hij een grote activiteit aan de dag, hetgeen ertoe leidde dat reeds in 1914 bij de landsdrukkerij een verslag van zijn onderzoek verscheen.

Inmiddels had de politieke constellatie in Nederland zich gewijzigd. De vrijzinnig-democraat Th.B. Pleyte was De Waal Malefijt in 1913 als minister van Koloniën opgevolgd. Zijn voorkeur ging uit naar politieke hervormingen - zo werd in 1918 de Volksraad in het leven geroepen - die deels haaks stonden op wat De Graaff voor ogen stond. Voor zijn voorstellen tot administratieve reorganisatie leek de vergetelheid weggelegd; hijzelf nam in 1915 ontslag uit de ambtelijke dienst.

Ruim vier jaar later zou De Graaft echter een verrassende comeback maken op het politieke toneel, toen hij op 11-11-1919 tot minister van Koloniën werd benoemd als opvolger van de wegens ziekte teruggetreden A.W.F. Idenburg. Het feit dat De Graaff geen nauwe binding had met enige politieke partij - hij was protestant, maar politiek kleurloos - bleek voor hem geen beletsel te zijn het ministerschap tot 4-8-1925 te bekleden (in het eerste en tweede kabinet-Ruijs de Beerenbrouck), waarna hij in diens derde kabinet (1929-1933) wederom met de koloniale portefeuille werd belast.

Als minister van Koloniën was De Graaff geen indrukwekkende verschijning of groot debater. Bij zijn ambtenaren stond hij bekend als een 'Pietje precies' (in tegenstelling tot bijvoorbeeld H. Colijn, die weinig stukken las en veel aan zijn naaste ambtelijke adviseurs overliet). Elke avond werden door de wielrijder van het departement grote stapels stukken bij de minister thuis bezorgd, die dan de volgende dag tot in de kleinste bijzonderheden gelezen en van opmerkingen voorzien bleken. Hij was een 'ambtenaar-minister'.

Tijdens zijn ministerschap kreeg De Graaff te maken met de Djambi-olieaffaire, die na een vinnige, maar voor de Tweede Kamer geheimgehouden notawisseling met de Amerikaanse gezant in 1921 haar beslag kreeg met de oprichting van de Nederlandsch-Indische Aardolie Maatschappij, waarin de 'Bataafsche' en het gouvernement participeerden onder uitsluiting van de Amerikaanse Standard Oil Cy. Minder gelukkig was hij daarentegen met zijn voorstel om op alle in- en uitvoerrechten in Indië opcenten te heffen, waardoor de inheemse bevolking zwaarder zou worden belast, maar een de oliemaatschappijen onwelgevallige verdere verhoging van het uitvoerrecht op petroleum achterwege kon blijven. Het wetsontwerp werd in 1921 door de Eerste Kamer verworpen.

Wat De Graaff echter als zijn levenswerk was gaan zien, zou ook tijdens zijn drie ministerschappen in zijn beleid centraal staan. Dat was de zaak van de Indische bestuurshervorming. In 1922 kwam over dit onderwerp een wet tot stand, waarin De Graaff zijn denkbeelden had verwerkt. Deze wet voorzag in de instelling van de provincies West-, Midden- en Oost-Java. In elke provincie was het bestuur toevertrouwd aan een gouverneur, die werd bijgestaan door een deels gekozen provinciale raad. Daaronder fungeerden stadsgemeenten en regentschapsraden. Hoewel binnen het administratieve kader nu dus ook de staatkundige ontwikkeling een plaats had gekregen, is deze bestuurshervorming, die met de vorming van de drie genoemde provincies tussen 1926 en 1930 daadwerkelijk haar beslag kreeg, geen groot succes geworden. De nationalistisch voelende Indonesiërs hadden hogere aspiraties dan het lidmaatschap van een provinciale raad met beperkte bevoegdheden. Daarnaast konden de provincies onvoldoende over eigen geldmiddelen beschikken, terwijl de centrale bestuursorganen een werkelijke machtsoverdracht naar de provincies toe tegenwerkten. Een extra complicatie was dan nog dat de bestuurshervorming tot Java beperkt bleef, met alle kostbare doublures en competentiegeschillen die daarvan het gevolg waren. Weliswaar werd tijdens De Graaffs derde ministerschap, in 1932, een beginselplan voor de bestuurshervorming in de buitengewesten aanvaard, maar de verdere uitwerking van dit plan werd door de inmiddels ingetreden economische crisis opgeschort. Pas met ingang van 1938 konden de gouvernementen Sumatra, Borneo en Grote Oost worden ingesteld.

Nadat in 1922 door een op zich zelf niet erg belangrijke grondwetswijziging daartoe de weg was gebaand, kwam in 1925 door De Graaffs toedoen een nieuwe Wet op de Indische Staatsinrichting tot stand, die onder andere de positie en samenstelling van de Volksraad opnieuw regelde; voorlopig bleef door de aanneming van een amendement-Feber echter in de raad de Europese meerderheid behouden.

Van de vier gouverneurs-generaal met wie De Graaff als minister in aanraking kwam, was de verstandhouding met de 'ethische' J.P. graaf Van Limburg Stirum en jhr. A.C.D. de Graeff weinig hartelijk. Zo gratieerde g.g. De Graeff in de laatste dagen van zijn ambtsperiode (september 1931) tegen de uitdrukkelijke wens van minister De Graaff eigenmachtig Soekarno, die in 1930 door de Landraad te Bandoeng tot vier jaar gevangenisstraf was veroordeeld. Beter verliep de samenwerking met D. Fock en jhr. B.C. de Jonge. Deze laatste was in 1931 door De Graaff voor gouverneur-generaal voorgedragen nadat Colijn, de lang gedoodverfde kandidaat, zich had gediskwalificeerd door een in 1928 verschenen brochure over het koloniale vraagstuk, waarin hij zich scherp tegen de Volksraad had gekeerd. Overigens had ook De Graaff voor het Indonesische nationalisme maar weinig begrip. Een geleidelijke ontwikkeling van Indië tot zelfstandigheid binnen het Nederlandse staatsverband was het uiterste waartoe hij wilde gaan. Die houding typeerde De Graaff: onvermoeibaar werker, zeker in veel opzichten een competent minister - al noemden sommigen hem laatdunkend 'Simon de leugenaar' - was hij niet de man van de grote lijn, maar van het administratieve detail.

A: Een persoonlijk archief-De Graaff is niet bewaard gebleven; wel bevinden zich van hem afkomstige brieven in de collecties van Van Limburg Stirum, De Graeff, B.C. de Jonge en Meyer Ranneft in het Algemeen Rijksarchief te 's-Gravenhage. Zie ook diverse bronnenpublikaties van S.L. van der Wal en R.C. Kwantes.

P: Nota over eene reorganisatie van het binnenlandsch bestuur op Java en Madoera (Batavia, 1907); Verslag omtrent de verdere voorbereiding eener hervorming van het bestuurswezen in Nederlandsch-Indië (Batavia, 1914. 3 dl.); La réforme administrative aux Indes Néerlandaises (Luik, 1930); Parlementaire geschiedenis van de Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië, 1925 ('s-Gravenhage, 1938); Parlementaire geschiedenis van de Wet tot hervorming der grondslagen van het gewestelijk en plaatselijk bestuur in Nederlandsch-Indië, 1922 ('s-Gravenhage, 1939).

L: P.J. Oud, Het jongste verleden. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1918-1940 2e dr. (Assen, 1968. 6 dl.) I-V; Herinneringen van Jhr.Mr. B.C. de Jonge. Uitg. door S.L. van der Wal (Utrecht, 1968); Herinneringen en dagboek van Ernst Heldring (1871 - 1954). Uitg. door Joh. de Vries (Utrecht, 1970. 3 dl.).

I: Bob de Graaff en Elsbeth Locher-Scholten, J.P. graaf van Limburg Stirum 1873-1948. Tegendraads landvoogd en diplomaat (Zwolle 2007) 256.

C. Fasseur

Bovenstaande biografie weerspiegelt de stand van het onderzoek tot aan het jaar van publicatie in het gedrukte deel van het BWN. Dit jaar is hieronder weergegeven. Alle daarna verschenen literatuur is niet in de tekst verwerkt en wordt evenmin vermeld in de literatuuropgave (onder L).

Oorspronkelijke versie opgenomen in: Biografisch Woordenboek van Nederland 3 (Den Haag 1989)
Laatst gewijzigd op 12-11-2013