Emigratie1945-1967

Het boek analyseert het ontstaan, vorm en functioneren en het aanpassingsvermogen van het Nederlandse emigratiebestel na de Tweede Wereldoorlog. Dit bestel, dat in 1952 een wettelijke grondslag kreeg en in 1967 een aantal wijzigingen onderging die tot 1999 standhielden, bestond uit een zorgvuldig uitgedachte, maar ingewikkelde constructie van bestuurs- en uitvoeringsorganen. Hierin werkten de Nederlandse overheid, belangenorganisaties en vrijwillige associaties samen bij het bedenken en uitvoeren van een emigratiebeleid dat gericht was op het stimuleren en faciliteren van vertrek. Tussen 1945 en 1967 – de kernperiode van dit onderzoek - zouden uiteindelijk ongeveer een half miljoen Nederlandse burgers de oversteek maken naar andere continenten, terwijl nog eens ruim 200.000 een bestemming zochten binnen Europa.

Door deze politiek-bestuurlijke invalshoek, waarin de vraag naar de ‘governance’ van de Nederlandse emigratie centraal staat – de vraag naar het hoe en waarom achter de inrichting van de collectieve besluitvormingsprocessen over beleid en uitvoering, waarbij alle betrokken actoren een aandeel krijgen in de analyse - is het mogelijk geworden een aantal zaken te belichten of te verhelderen die in eerdere historiografische benaderingen onbehandeld of onverklaard zijn gebleven. Oudere studies hebben over het algemeen aandacht gehad voor de drie bekendste middenveldkoepels uit het bestel, de emigratiecentrales en hun emigranten, en het proces van emigratie zelf. Doordat hun karakter vooral als verzuild is begrepen en een vergelijking tussen deze centrales lang is uitgebleven, is de factor religie overgeaccentueerd geraakt in het emigratieonderzoek. Dit is ten koste gegaan van de specifieke samenhang die emigratie als onderwerp kende met de Nederlandse sociale en economische politiek uit die jaren, inclusief de institutionele, bestuursculturele en internationale aspecten daarvan. Deze studie maakt gebruik van het conceptuele kader waarmee eerder de Nederlandse en de Belgische overlegeconomieën zijn geanalyseerd. Zodoende is het op zichzelf staande karakter van het Nederlandse historische onderzoek naar naoorlogse emigratie doorbroken en kon het emigratiebeleid expliciet worden gerelateerd aan het sociaal-economische domein, immigratie- en internationale betrekkingen politiek.

Het emigratiebestel is ingepast in het model van neocorporatief beleid dat de sociale wetenschappers Jelle Visser en Anton Hemerijck ontwikkelden ter verklaring van het aanpassingsvermogen van de Nederlandse overlegeconomie onder veranderende politieke en economische omstandigheden. Dit is gerechtvaardigd door erop te wijzen dat in elk geval opeenvolgende Nederlandse regeringen emigratiebeleid beschouwden als onderdeel van het arbeidsmarktbeleid op een internationaal niveau. De flexibiliteit van het model maakt het voor een analyse van het Nederlandse emigratiebeleid bijzonder geschikt. Het houdt rekening met het feit dat ook actoren van buiten de neocorporatieve kring een rol kunnen spelen in het leerproces dat uiteindelijk het aanpassingsvermogen bepaald van dergelijke overlegstelsels. Deze niet-corporatieve actoren dienden zodoende te worden benoemd. Niet alleen kwam daardoor de structurele deelname van vrouwenorganisaties in beeld. Tevens bleek het eens te meer voor de hand te liggen om het internationale niveau te betrekken in het analysekader. Uit vooronderzoek was al gebleken dat Nederland medeoprichter was van een mondiale organisatie die regulering van emigratie uit Europa ten doel had. In de opbouw van het Nederlandse bestel zelf kwam dat tot uitdrukking doordat vluchtelingenorganisaties een structurele vertegenwoordiging kregen. Het model dwong ons tegelijkertijd het neocorporatieve element binnen het bestel te expliciteren en te bepalen hoe de onderlinge invloedsverhoudingen zich ontwikkelden, in relatie tot elkaar en de overige actoren. Deze tripartiete samenwerking tussen werkgevers, werknemers en overheid ten aanzien van emigratiebeleid, is in eerder onderzoek in feite onzichtbaar gebleven, evenals de wisselwerking met de internationale constellatie.

Deze studie betoogt dat zowel het neocorporatieve als het internationale aspect essentieel zijn om te kunnen begrijpen hoe de vraag naar emigratiebeleid en het daaropvolgende beleidsparadigma tot stand kwamen, waarom er gekozen is voor een organisatievorm van het bestel, die sterk leek op de structuren die voortvloeiden uit de Wet op de bedrijfsorganisatie, maar er toch van afweek en wie er uiteindelijk beleidsmatig aan de touwtjes bleken te trekken. Ze legt bloot dat de wettelijke definitie van emigratie als vertrek ‘overzee’ de perceptie in de onderzoeksperiode weliswaar heeft bepaald maar in de praktijk minder rigide werd uitgelegd, terwijl daarnaast definities van emigratie werden gemunt die onderdeel uitmaakten van een politiek discours, dat gelanceerd werd vanuit de kringen van de sociale partners en dat bedoeld was om zelf meer invloed te krijgen, op zowel de agendabepaling als de uitvoering van het beleid. Bovendien maakt de studie inzichtelijk dat de schotten tussen internationale arbeidsmigratie en vluchtelingenmigratie, die het wetenschappelijk onderzoek een tijdlang hebben verkaveld, lager zijn dan verondersteld en dat het loont om er zo nu en dan overheen te gluren. Gezien de human resource-waarde van migranten voor velerlei politieke of economische doelen bleek de behoefte aan één sturingsmechanisme voor meerdere ‘typen’ van internationale migratie bij de toenmalige internationale beleidsactoren toe te nemen. Met de oprichting van het Intergovernmental Committee for European Migration ontstond zo de facto ook een internationaal regime voor arbeidsmigratie buiten de Europese context, in tegenstelling tot de veronderstellingen in de historiografie. De dynamiek tussen het Nederlandse emigratiebestel en ICEM-governance op internationaal niveau– beide bestaande uit gemengde bestuursarrangementen met zowel statelijke, corporatieve en niet-corporatieve elementen - heeft enerzijds voor een verlengde levensduur van het Nederlandse bestel gezorgd, maar uiteindelijk ook het einde ervan bezegeld.

Het eerste deel brengt de institutionele structuren van beide constellaties in kaart. Hoewel het Nederlandse emigratiebestel in 1952 voor het eerst publiekrechtelijke bevoegdheden kreeg, was samenwerking met de overheid als zodanig niet nieuw. Hoofdstuk 1 begint daarom met een overzicht van de belangrijkste organisatorische ontwikkelingen op dit terrein vanaf het begin van de 20e eeuw, afgezet tegen de sociaal-economische en internationale context. Op basis van een chronologische reconstructie van de wijze waarop particuliere belangenbehartiging ten behoeve van emigratie werd georganiseerd, bleek dat de interesse van het georganiseerde bedrijfsleven – vooral van agrarische zijde - relatief oude wortels had. Vervolgens zijn de wettelijke kaders verkend. Door de Nederlandse wet- en regelgeving te vergelijken met internationale regelgeving was het niet alleen mogelijk om een eerste indruk te krijgen van de betrokken beleidsactoren, maar ook om een indicatie te geven hoe emigratie werd gedefinieerd en op welke wijze deze definitie zich ontwikkelde. Duidelijk werd dat binnen Nederland de neiging bestond om ‘vestigingsmigratie’ en ‘arbeidsmigratie’ in opeenvolgende wetten nadrukkelijker van elkaar te onderscheiden. Op basis van de in deze studie gehanteerde definitie van emigratie, die aansluit bij definities die met het oog op statistische doeleinden zijn geformuleerd, kon tenslotte een cijfermatige indicatie worden gegeven van de reikwijdte van het Nederlandse emigratiebestel.

Hoofdstuk 2 ontleedt de institutionele vormgeving van het Nederlandse emigratiebeleid vóór en na het in werking treden van de Wet op de organen voor de emigratie van 1952 in detail. Het betrekt daarbij niet alleen de particuliere organisaties en de verschillende bestuurs- en uitvoeringsorganen, maar brengt ook de samenhang met departementen en departementale onderdelen in beeld. De toenmalige regering bedoelde met de wet van 1952 bewust een vorm van functionele decentralisatie te introduceren op niveau van de centrale overheid, dat bredere participatiemogelijkheden bood dan de bedrijfsorganisatie, één van de grondwettelijk verankerde vormen van functioneel bestuur. Dergelijke niet-grondwettelijke varianten zijn pas later door het bestuursrecht aangeduid met de term zelfstandig bestuursorgaan. Van alle organen van het emigratiebestel na 1952 is aan de hand van de wet en de reglementen van orde nagegaan wat de taken waren, hoe de werkzaamheden waren ingericht en in de praktijk werden uitgevoerd, hoe de onderlinge verhoudingen waren geregeld en welke wijzigingen zich voordeden tijdens de onderzoeksperiode. Aangezien een meerderheid van de afgevaardigden van de Raad voor de Emigratie en het Emigratiebestuur werden aangewezen door vijf particuliere koepelorganisaties – drie emigratiecentrales, een vrouwen- en een vluchtelingenkoepel - is tevens gereconstrueerd welke organisaties deze afgevaardigden primair vertegenwoordigden. Op deze wijze kon het corporatieve element in beide meerhoofdige organen zichtbaar worden gemaakt. De zetelverdeling in de Raad maakte het mogelijk dat de emigratiecentrales vertegenwoordigers rekruteerden uit het gehele georganiseerde bedrijfsleven, zowel uit de werkgeversbonden (agrarisch en industrieel), als uit de middenstands- en vakbonden. Dat gebeurde in de praktijk ook. In het Emigratiebestuur – het orgaan met de publiekrechtelijke bevoegdheden - werden echter uitsluitend agrarische werkgevers en vakbondsleden (vaak met een agrarische achtergrond) aangewezen. De vrouwenkoepel bleek een voorkeur te hebben voor een roulatiesysteem per aangesloten organisatie, boven een afvaardiging naar zuil.

In hoofdstuk 3 is de blik verlegd naar de internationale context. Analyse vanuit het governanceperspectief van de wijze waarop, door wie en waarom internationale migratie is geagendeerd tijdens en na de Tweede Wereldoorlog wees uit dat er vele en diverse actoren en evenzovele belangen mee waren gemoeid. Tegen het aflopen van het mandaat van de International Refugee Organization ontstond een felle competentiestrijd rond zijn materiële erfenis. Hoewel de International Labour Organization meende goede papieren te hebben om vloot en personeel over te nemen voor het wereldwijd runnen van een uitvoerende migratiedienst, ondervond hij hevige weerstand, zowel vanuit zendende en ontvangende staten maar ook via andere – soms tijdelijke - overleggremia. Het feit dat IRO en ILO tegenover elkaar waren komen te staan, maakte al duidelijk dat vluchtelingenmigratie en arbeidsmigratie in elkaars verlengde waren komen te liggen. Voor het echec van de ILO zijn meerdere oorzaken aangewezen, op basis van een beknopte vergelijkende analyse van organisatie en beleid van een aantal emigratie- en immigratielanden (Italië, Duitsland, Canada en Australië). Naast de reeds bekende ‘Koude Oorlogfactor’ bleken de belangrijkste daarvan: het vasthouden aan nationale agenda’s waardoor het formuleren van een gemeenschappelijk doel, legitimatie en een mandaat ernstig belemmerd werd, grote huiver ten aanzien van inbreuk op autonome nationale bevoegdheden in combinatie met verborgen politieke en persoonlijke agenda’s, die regelmatig onder de centrale regeringsniveaus werden afgekaart. De pragmatische oplossing die na depolitisering van de kwestie werd bereikt door de IRO-erfenis voor een jaar toe te wijzen aan het Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe (PICMME) is uitgelegd als een agreement to disagree. Er bleef een voorkeur bestaan voor bilaterale contacten. De doorstart ervan in de figuur van het Intergovernmental Committee for European Migration belichaamde echter de wens om multilateraal overleg in stand te kunnen houden over wat onderling toch vooral werd benoemd als emigratie van laboursurplus, overigens zonder al te veel verplichtingen. De tweeledige doelstelling duidt daar in elk geval op – vervoer maar ook bevorderen van vertrek. Geconstateerd is dat de gekozen overlegstructuur daarvoor een geschikt platform bood met zijn breed samengestelde Council en zijn Executive Committee.

Het tweede deel analyseert het ontstaan van het bestel vanuit de meer dynamische benadering die het model mogelijk maakt. De vraag waarom het bestel zijn specifieke vorm kreeg, is beantwoord door de puzzelende en powerende actoren centraal te stellen. Aangezien de diverse groepen actoren het emigratiedebat na 1945 voerden vanuit hun eigen achtergrond en visie op democratische vernieuwing en sociaal-economische ordening zoals dat in de jaren 1930 aan de orde was geweest, geeft hoofdstuk 4 eerst een overzicht van dit ordeningsdebat. De mentale kant ervan, de vernieuwingsgedachte, kwam sterk tot uitdrukking in de Volkshogeschoolbeweging. In deze vormingsbeweging die tegelijkertijd ook bijzonder aardse doelen had - omscholing van werklozen – kruisten de wegen van diverse groepen actoren die zich na 1945 nadrukkelijk zouden gaan bemoeien met het emigratiedebat elkaar voor het eerst. Ze bleken vooral afkomstig vanuit de hoek van critici van het verzuilde politieke systeem, vanuit de wetenschap, de agrarische sector en sommige vrouwenorganisaties. De daaropvolgende uiteenzetting van de sociaal-economische kant van het ordeningsdebat laat de verschillen in visie en benadering zien tussen de actoren uit de agrarische en industriële sectoren, verschillen die ook in het emigratiedebat na 1945 een rol zouden gaan spelen. De uitkomst van het ordeningsdebat zoals die na 1945 zijn neerslag kreeg in wetgeving, is tenslotte voor de drie segmenten van het sociaal-economische domein – arbeidsverhoudingen, sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid - op een rij gezet om vormvergelijking met het emigratiedebat, zowel in proces (adviesprocedures) als in product (wet), mogelijk te maken.

De agrarische sector is prominent terug te vinden in hoofdstuk 5, dat de adviesfase over het te voeren emigratiebeleid behandelt. Een landbouwstructuurpolitiek van intensieve mechanisatie en schaalvergroting was onvermijdelijk om weer internationaal concurrerend te worden. Voor de afvloeiing van mankracht die hiermee gepaard zou gaan moest opvang worden gezocht, in de ogen van de beroepsgroep het liefst in dezelfde sector. Daarmee stond hij nog steeds voor de opgave mee te denken over het tekort aan landbouwareaal, aangezien al snel duidelijk was dat de IJsselmeerpolders onvoldoende soelaas boden. Emigratie was al eerder als optie gezien, en ook na 1945 was de agrarische sector de belangrijkste initiatiefnemer in het debat met de overheid. Nadat de sector eerst de eigen krachten had gebundeld, ontstond al snel een conflictueuze situatie rond de Stichting Landverhuizing Nederland. Dit toenmalige particuliere samenwerkingsverband was door sluipend overheidsingrijpen te veel overheidsinstantie geworden volgens de sector. Aangetoond is hoe de agrarische beroepsgroep met gebruikmaking van dezelfde argumenten als die uit het debat rond de bedrijfsorganisatie het overige bedrijfsleven wist te mobiliseren. Daarmee creëerde hij een extra hefboom, naast de eigen adviespositie die hij gelijktijdig op het gebied van het beperktere terrein van landbouwemigratie had weten af te dwingen. Die hefboom werd noodzakelijk geacht om de eigen ambities – zoveel mogelijk bestuurlijke zeggenschap over het beleidsterrein emigratie op nationaal niveau in een door agrarische belangenorganisaties bedachte constructie – te verwezenlijken in de strijd om invloed met Sociale Zaken en zijn Rijksarbeidsbureau. Uit de vergelijkende analyse van de twee gelijktijdig verlopende adviesprocedures bleek dat de agrarische beroepsgroep daar ten dele in slaagden. Onderhandeling met de andere sectoren leidde tot een gedeeltelijk bijstelling van de visie op de vorm van het bestel, in die zin dat het model ‘bedrijfsorganisatie’ uiteindelijk minder geschikt leek – ook voor de aspiraties van de agrarische beroepsgroep. Onderhandeling met de overheid – in casu met de doorbraak-gerichte bewindspersonen en ambtenaren van Sociale Zaken die vanuit een Keynesiaans full employment streven een centralistisch arbeidsmarktbeleid voorstonden, maar ook openstonden voor de nadrukkelijk geuite wens van vrouwenorganisaties om te participeren in dit debat – leidde vooralsnog tot een patstelling.

In hoofdstuk 6 staat centraal hoe de actoren te werk gingen om deze patstelling te doorbreken. Het analyseert hoe de diverse ideeën die ontwikkeld waren over een nieuw emigratiebestel in de wetgevingsfase verder hun weg vonden naar het politieke debat, binnen de regering, politieke partijen en het parlement. Daarbij is gelet op de stijl van opereren van de diverse groepen actoren. De vrouwenorganisaties deden qua activistische instelling en netwerkgebruik niet onder voor de agrarische beroepsgroep. Beeldvorming behoorde minder tot het arsenaal. In de strijd om de belangrijkste tegenstrever, het Rijksarbeidsbureau, buiten spel te zetten had de agrarische sector een negatieve definitie van emigratie gemunt die een plaats kreeg in het politieke discours. Emigratie was geen arbeidsbemiddeling. De vrijwilligheid ervan werd benadrukt en de overige waardenelementen van emigratie kregen een plaats in diverse partijprogramma’s om het beleidsterrein in de ogen van de publieke opinie zoveel mogelijk te onttrekken aan het domein van arbeidsvoorziening. Het feit dat de International Labour Organization juist in deze jaren de strijd verloor van het Intergovernmental Committee of European Migration om emigratie uit Europa te reguleren, speelde de agrarische beroepsgroep in de kaart. Desalniettemin moest ook de sector concessies doen. De uitgangspunten van het beleid omvatten uiteindelijk zowel de sociaal-economische aspecten als de individuele waardenelementen. Gedachtevorming over andere vormen van functioneel bestuur dan de bedrijfsorganisatie – op centraal overheidsniveau en naar onderwerp - had zich tijdens het interbellum vooral in vrijzinnig liberale kring ontwikkeld. Juist deze politieke stroming was ten tijde van het wetgevingsproces op essentiële plaatsen vertegenwoordigd in de politieke en ambtelijke top van het departement van Sociale Zaken. De inrichting van het nieuwe emigratiebestel is dan ook uitgelegd als een vormexperiment met functionele decentralisatie van vrijzinnig liberale makelij. Uit overwegingen van bestuurbaarheid kreeg het kleinste orgaan – het zelfstandige bestuursorgaan- de publiekrechtelijke bevoegdheden. Het participatie-element was met een middenveldmeerderheid in beide nauw op elkaar betrokken meerhoofdige organen Raad en Bestuur gewaarborgd. Daarin was bewust plaats ingeruimd voor vrouwenorganisaties en minderheidsvertegenwoordigers. Besluitvorming in het parlement vormde een belangrijke schakel in de beleidscyclus van initiëring, advisering en uitvoering.

Het derde deel gaat na hoe het bestel in de praktijk heeft gefunctioneerd en hoe het reageerde op signalen van buitenaf en van binnenuit. Hoofdstuk 7 verkent een aantal informele spelregels die de betrokken actoren in de onderlinge omgang ontwikkelden, in de eerste plaats bij het uitoefenen van de publiekrechtelijke bevoegdheden. De neiging tot minder democratisch handelen die zich daarbij manifesteerde in de vorm van pogingen tot uitsluiting van bepaalde groepen, werd gecorrigeerd via de mogelijkheden die de wet daartoe bood. Aan de hand van een drietal casestudies uit de jaren waarin beleid en bestel onder druk kwamen te staan – mede onder invloed van het toewerken naar een gemeenschappelijke Europese markt - is afgeleid hoe de onderlinge invloedsverhoudingen zich nu precies ontwikkelden. Op grond daarvan is vastgesteld dat de agrarische beroepsgroep binnen de emigratiecentrales en daarmee binnen het Emigratiebestuur dominant bleef en soms nadrukkelijk opereerde met steun vanuit het ministerie van Landbouw, maar tevens dat er een hechte samenwerking ontstond met de Commissaris voor de Emigratie, de vrouwenvertegenwoordigsters en de vakbondsleden. De waardenelementen aan emigratie die weliswaar voor elke groep actoren kon variëren - voor de vrouwenorganisaties waren dat onder meer de scholings- en emancipatoire elementen – vormde daarin de verbindende schakels. Gezien het feit dat veel Bestuursleden ook lid waren van de Raad viel het tegengeluid binnen de Raad –afkomstig van de industriële werkgevers en Economische Zaken – redelijk eenvoudig te dempen of in te kapselen. Dit effect werd versterkt doordat bij de inschakeling van ‘deskundigen van buitenaf’ in de preadviesprocedures regelmatig parlementsleden of wetenschappers met affiniteit of banden met het groene front werden gevraagd. Toch bleef een zekere mate van reflectie op het eigen functioneren in deze jaren niet uit. Deze was vooral afkomstig van de Commissaris en ingegeven door de internationale ontwikkelingen en het feit dat ook het Intergovernmental Committee for European Migration zijn reden van bestaan opnieuw moest bewijzen.

De wijze waarop Haveman aan de basis stond van een informeel netwerk van emigratielanden binnen het ICEM en de wisselwerking die er ontstond tussen het Nederlandse bestel en het ICEM – beide in overlevingsmodus – vormen het onderwerp van hoofdstuk 8. Het ICEM wist de doelstelling op te rekken tot het leveren van expertise en manpower ten behoeve van internationale hulpverlening aan minder ontwikkelde landen. Zo boog hij mee met de nieuwe koers van de Verenigde Staten op buitenlands politiek gebied. In de Europese lidstaten werd dit – mede door toedoen van Haveman, die vanaf 1962 Director van het ICEM was– veelal vertaald als ‘agrarische’ expertise. Het ICEM bood met zijn infrastructuur en financieringsmogelijkheden voor intercontinentale emigratie aan de EEG-lidstaten afvloeiingsmogelijkheden voor de eigen burgers zonder verlies van nationale soevereiniteit. Hierdoor werden de Europese onderhandelingen over de liberalisatie van personenverkeer in elk geval gedeeltelijk ontlast. De koersverlegging van het ICEM en de Europese ontwikkelingen gaven bovendien ook de emigratiecentrales een prikkel tot doelvernieuwing en taakverbreding. Zo konden zij in de nationale politiek anticiperen op nieuwe emigratie-gelieerde beleidsterreinen waarbij projectgelden te verdelen vielen, zoals bij Ontwikkelingssamenwerking. De gedachte was om de bedrijfsbeëindiging in de agrarische sector – nog steeds een onderdeel van de landbouwstructuurpolitiek - van extra financiële impulsen te voorzien, wanneer het geld werd aangewend ten behoeve van emigratie. Dit vertrek werd in de beeldvorming gelegitimeerd in het kader van ontwikkelingshulp. Het departement van Landbouw wenste zijn saneringsoverwegingen in deze niet publiekelijk bekend te hebben. Deze focus op internationale technische hulp die het Nederlandse bestel in navolging van het ICEM ontwikkelde, had als bijkomend voordeel dat de ergste onvrede bij de ondernemers en werkgeversorganisaties kon worden ingedamd, aangezien ook zij profiteerden van de financieringsimpulsen. De aanpassingsvoorstellen vanuit het bestel zelf waren gericht op afslanking bij dalende vertrekcijfers en lieten de structuur van het bestel onverlet. De aanpassingen die de minister van Sociale Zaken van overheidswege aan het eind van de onderzoeksperiode oplegde – vervanging van de Raad door een commissie van de SER en afschaffing van de Commissaris - gingen verder. Ze zijn uitgelegd als institutionele aanpassingen, voortkomend uit een leerproces van tweede orde. Ze hadden echter vooral te maken met algemene veranderingen binnen de overlegeconomie. Gelijktijdig speelde namelijk de vraag naar nut en functioneren van de Sociaal-Economische Raad. Deze werd beantwoord door de fragmentatie in adviesprocedures op sociaal-economisch gebied te verminderen door onderbrenging bij deze instelling, met opheffing van onder meer de Raad voor de Emigratie als gevolg. De SER kreeg zodoende een belangrijker positie toebedeeld. Van een verandering in de uitgangspunten van het emigratiebeleid was echter geen sprake.

De slotbeschouwing vat de bevindingen samen, gaat in op de bestuurshistorische eigenheid van het emigratiebestel en zijn positie binnen de Nederlandse overlegeconomie en eindigt met een reflectie op de gebruikte theorie en concepten. De belangrijkste en meest gecoördineerde impulsen voor de organisatie van een naoorlogs emigratiebeleid kwamen in eerste instantie vanuit de overheid en de agrarische sector. Deze laatste had zich vanaf het begin van de 20e eeuw hard gemaakt voor samenwerking op dit vlak en zou na 1945 het initiatief nemen om het overige georganiseerde bedrijfsleven te mobiliseren. Ondanks het feit dat de wet van 1952 dit neocorporatieve element uit het bestel schuil liet gaan achter een gevel, waarvan de historiografie vooral de verzuilde elementen heeft uitgelicht, concludeert deze studie dat voor de onderzoeksperiode de logica van het emigratiebeleid vooral moet worden begrepen als een agrarische logica, in combinatie met arbeidsmarktproblematiek –door een deel van de toenmalige bestuurders hoofdzakelijk geïnterpreteerd als problematiek van de agrarische beroepsbevolking. Overwegingen van internationaal en nationaal politieke aard deden de wetgever in 1952 echter besluiten een algemenere vorm van functioneel bestuur te kiezen dan de bedrijfsorganisatie. De nieuwe emigratieorganen representeerden zodoende een grotere pluriformiteit aan belanghebbenden dan alleen het bedrijfsleven of zelfs de zuilen. In 1967 werd de band met het sociaal-economische domein nadrukkelijk zichtbaar gemaakt door de SER de algemene adviestaak toe te kennen. Tegelijkertijd kreeg het bestel daarmee een hybride karakter omdat het zowel onder het regime van de Wet op de bedrijfsorganisatie als onder die van de Emigratiewet kwam te vallen. Het governanceconcept en de toepassing ervan door Visser en Hemerijck hebben een internationale vergelijking vergemakkelijkt, waaruit nieuwe vraagstellingen afgeleid kunnen worden. Op grond van de uitkomsten van deze studie blijkt de fasering van de bepaalde typen corporatistisch beleid verfijnd te kunnen worden.

De epiloog behandelt de ontwikkeling van het bestel vanaf 1967 tot 1992 in vogelvlucht. Aan de hand van het model van Visser en Hemerijck is aangetoond dat de paradigmawisseling die zich in deze jaren voordeed op het terrein van het arbeidsmarktbeleid ook het emigratiebeleid beïnvloedde. De centrale overheidsregie in het arbeidsmarktbeleid maakte plaats voor tripartiete overleg tussen overheid en sociale partners. De vorm waarvoor werd gekozen – met een arbeidsvoorzieningsorganisatie die werd gepresenteerd als openbaar lichaam, maar volgens bestuursrechtdeskundigen alles weg had van een zelfstandig bestuursorgaan zonder ingezetenen – verbaasde velen. Er bleken echter grote overeenkomsten met het emigratiebestel te bestaan, zoals kon worden vastgesteld op basis van de analyse van de eigenheid ervan. De vergunningverlening voor emigratie, nu wel conform de internationale ILO-standaard geïnterpreteerd als internationale arbeidsbemiddeling, werd in generieke zin ondergebracht in deze nieuwe arbeidsvoorzieningsorganisatie. Het maakte een apart emigratiebeleid en bestel onnodig. Deze fase van innovatief corporatisme - in de woorden van Visser en Hemerijck - op het terrein van arbeidsmarktbeleid liet dus tegelijkertijd op een deelaspect ervan corporatieve ontvlechting zien. De departementale onderdelen van het emigratiebestel werden ‘verplaatst’ naar de Nederlandse vestiging van de opvolger in naam van het Intergovernmental Committee for European Migration, de International Migration Organization. Dit richt zich tot op heden vooral op ‘terugkeer’ en is zodoende definitief gekoppeld geraakt aan nationaal immigratiebeleid. De particuliere onderdelen moesten het op eigen kracht zien te redden en komen niet meer voor in de Remigratiewet van 1999.