De grondwet

Het is niet eenvoudig de Nederlandse grondwet in één definitie te vatten. Sinds haar ontstaan in 1814/1815 - de Bataafse grondwetten van 1798 en verder vormden hiervoor een belangrijke inspiratiebron - is deze op diverse manieren geduid. Niet alleen als ‘dat waarop alles rust’[1], maar ook als ‘het dokument, waarin de hoofdmomenten van [de] staatkundige ontwikkelingen [van het volk] uitdrukking hebben gevonden’[2] en, recenter, als ‘het fundament van onze democratische rechtsstaat’[3].

Achter deze verschuivende definities speelt steeds de wezenlijke vraag: wat is de grondwet eigenlijk en hoe zou zij moeten functioneren? In de natuurrechtelijke traditie stond in de eerste helft van de negentiende eeuw de opvatting voorop dat de grondwet slechts een afgeleide is van hogere, ongeschreven en onaantastbare normen. Met Thorbecke hebben geleerden en politici daarna gepleit voor het centraal stellen van de geschreven grondwet als hoogste norm en uitgangspunt voor de vormgeving van de staat. Vervolgens is in de twintigste eeuw, met een beroep op de tijdgebondenheid van het starre, geschreven recht opnieuw meer ruimte gemaakt voor ongeschreven recht. Er ontstond meer handelingsvrijheid voor de staatsinstellingen zelf. Politieke ontwikkelingen vonden niet direct hun neerslag meer in de grondwet.[4] Inmiddels wordt er in navolging van de ‘Nationale Conventie’ en de Staatscommissie Grondwet (Commissie-Thomassen) weer gepleit voor een meer leidende, normatieve grondwet.[5]

Grondwetswijziging

Bij deze almaar veranderende opvattingen, waarachter zowel politieke als juridische ideeën schuilgaan, blijft wijziging van de grondwet onveranderd een ingewikkeld en moeizaam proces. Sinds 1848 eist de grondwet zelf dat wijziging van haar bepalingen plaatsvindt in twee etappes (twee ‘lezingen’). Na de eerste lezing worden beide Kamers van de Staten-Generaal ontbonden en opnieuw gekozen.[6] Tijdens de tweede lezing is bovendien de instemming van een tweederde meerderheid van elk van beide Kamers vereist.

Ondanks deze zware procedure is de grondwet in de afgelopen twee eeuwen diverse keren en soms ingrijpend herzien. Onder meer in 1848, 1917 en 1983 kregen veranderde opvattingen over de basisprincipes van staat en natie uitdrukking in nieuwe of gewijzigde grondwetsbepalingen.

Voor een overzicht van de versies van de grondwet sinds 1798 en de historische ontwikkeling van de individuele artikelen, zie: Nederlandse Grondwet

Voor de daar ontbrekende, beperkte grondwetswijzigingen van 1884 (art. 198) en 1946 (art. 192) zie de desbetreffende grondwettekst in: raadplegen gids

Grondwetscommissies

De regering heeft gewoonlijk het initiatief bij het in gang zetten van grondwetswijzigingen, waarbij de grondwettelijke bepalingen hierover in acht moeten worden genomen. Zij laat de voorbereiding hiervan traditioneel vaak over aan adviescommissies van politici en deskundigen. Aan de twintig grondwetsherzieningen na 1815 gingen meer dan 23 staatscommissies, andere commissies of werkgroepen vooraf. Naast de in deze gids beschreven grondwetscommissies 1883-1983 waren ook in de jaren 1831, 1840 en 1848 en in 1982-1985, 1990-1991 en 2006 commissies ten behoeve van grondwetswijziging actief.

De aard en rol van deze ‘grondwetscommissies’ liepen overigens evenzeer uiteen als de aard van de verschillende grondwetswijzigingen. Waar aanvankelijk steeds voor de plechtige vorm van bij Koninklijk Besluit ingestelde staatscommissies werd gekozen, verschenen na 1945 ook ministeriële commissies en zelfs een ambtelijke werkgroep op het grondwetstoneel. Naast de commissies die de hele grondwet onder de loep moesten nemen, waren er ook talrijke commissies die slechts één of enkele grondwetsartikelen bestudeerden. Hun opdracht omvatte dan vaak een bredere problematiek die bij gewone wet geregeld was zoals het kiesstelsel (Commissie-Oppenheim en Commissie-J. Donner) of de buitenlandse betrekkingen (Commissie-Van Eysinga).

Voor alle commissies geldt echter dat zij een tweeledige functie vervulden, doordat zij gewoonlijk politici samenbrachten met staatsrechtgeleerden en andere betrokkenen of deskundigen. Enerzijds hadden de commissies een adviserende taak: de wetenschappelijke of juist praktische deskundigheid die in de commissie was samengebracht, moest een hoog niveau van de herzieningsvoorstellen verzekeren. Anderzijds dienden de commissies een legitimerende functie. De aanwezigheid van kopstukken uit politiek en wetenschap moest het advies en de daaruit volgende grondwetsherziening een draagvlak bieden. Dit kon het gevolg zijn van politieke compromisvorming, maar ook voortvloeien uit de gevoerde debatten over een ‘heersende rechtsleer’.[7]