Constitutionele Commissies

Opdracht

Toen de liberale premier P.W.A. Cort van der Linden in het najaar van 1913 het voornemen van zijn extraparlementaire kabinet presenteerde om via een beperkte grondwetsherziening het kiesrecht te wijzigen, wist hij welke lastige taak hem wachtte. Het was slechts een jaar geleden dat hij als lid zelf had deelgenomen aan de felle discussies in de staatscommissie voor grondwetsherziening die was ingesteld en voorgezeten door zijn voorganger, de antirevolutionair Th. Heemskerk. Hoewel het eindrapport van deze Commissie-Th. Heemskerk een illustratie was van de kloof tussen links en rechts op gebied van twee kwesties die de Nederlandse politiek al vele jaren verdeelde – kiesrecht en gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs – was het Cort van der Linden ook gebleken dat binnen de commissie soms meer wil tot verandering aanwezig was dan uit het eindverslag kon worden afgeleid.[1] Na het optreden van de commissie-Heemskerk leek deze ontwikkeling zich te hebben doorgezet met een omslag in het denken ten gunste van algemeen kiesrecht als gevolg.[2]

Cort van der Linden realiseerde zich dat de confessionelen een kiesrechthervorming alleen zouden accepteren bij gelijktijdige oplossing van het onderwijsvraagstuk. Tegelijkertijd was het zaak een kiesrechtuitbreiding zo in te kleden dat het parlement plaats bleef bieden aan minderheden of minderheidsgroeperingen, zoals zijn eigen liberale ‘achterban’. Dat vergde een verdere uitwerking van bestaande ideeën over een kiesstelsel gebaseerd op evenredigheid, naast voorzichtig manoeuvreren. Het feit dat hij een kabinet leidde dat formeel losstond van de politieke stromingen, bood hem in zijn eigen visie meer mogelijkheden om boven de partijen te staan. Hij prefereerde een praktische insteek. Een grondwetscommissie liep het risico opnieuw in principes te sterven. In plaats daarvan stelde hij twee staatscommissies in die ‘gewone’ wetsvoorstellen moesten voorbereiden, waar alle partijen zich in zouden kunnen vinden: de commissie-Oppenheim voor het kiesstelsel en de Commissie-Bos voor het onderwijs.

Bij de installatie verzocht Cort van der Linden de commissie-Oppenheim een onderzoek in te stellen naar de vraag ‘welk stelsel van evenredig kiesrecht voor onze vertegenwoordigende lichamen het verkieslijkst is.’ De commissie-Oppenheim kreeg daarbij de vrije hand om ruime grenzen te hanteren bij de interpretatie wat er onder ‘evenredige vertegenwoordiging’ moest worden verstaan en om ‘meer waarheid te brengen in het stelsel der vertegenwoordiging’.[3] Het woord ‘grondwetswijziging’ kwam in de rede niet voor. Het nieuwe kiesstelsel moest in wetsvoorstellen worden aangeleverd en bovenal begrijpelijk, eenvoudig en praktisch uitvoerbaar zijn.

Werkwijze

De commissie stelde bij de eerste vergadering een subcommissie van drie leden in.[4] Deze vervaardigde een leidraad, die de vergaderingen zou moeten structureren. Deze bestond aanvankelijk uit 19 vragen, maar werd uitgebreid tot 32 vragen. Eén daarvan zou nog verder worden uitgesplitst naar aanleiding van opmerkingen van het commissielid Vliegen.[5] Daarnaast bereidde dezelfde subcommissie de ontwerpen van wet voor, die als vergaderstukken werden ingebracht. Afzonderlijke notulen van haar vergaderingen (en overwegingen) heeft deze subcommissie niet bijgehouden. Slechts eenmaal zou een commissielid plenair een eigen nota indienen.[6]

Een meerderheid binnen de plenaire commissie wilde de gevoerde discussies niet vastgelegd zien in de notulen. Deze hebben dan ook het karakter van besluitenlijsten, waarin de standpunten van de afzonderlijke commissieleden zelden zijn te herkennen. Het gebruik om ‘kladnotulen’ te maken ofwel ze te bewaren, werd slechts een paar vergaderingen volgehouden.[7]  Deze kladnotulen bevatten – nog steeds zeer summiere- meningen per commissielid of in elk geval een opsomming van pro’s en contra’s van sommige voorstellen. Slechts een enkele maal valt uit de notulen op te maken, dat er een verschil van inzicht bestond binnen de commissie.[8] De inhoudelijke kant ervan kan alleen worden gereconstrueerd op basis van de verschillende ‘conceptredacties’ van het desbetreffende gedeelte van het eindrapport.

De commissie beschouwde zichzelf in eerste instantie niet als een commissie voor grondwetsherziening. Afgaande op de formulering van de opdracht besloot ze eveneens de vraag buiten beschouwing te laten of invoering van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging wenselijk zou zijn. Wel definieerde zij het doel van evenredige vertegenwoordiging – eenzelfde verhouding aanbrengen tussen het aantal stemmen uitgebracht op een partij of groepering en het aantal zetels dat zou worden ingenomen in vertegenwoordigende lichamen. Een zetel zou dus staan voor eenzelfde gemiddeld aantal stemmen. Verder had ze een tamelijk technische interpretatie van haar opdracht.[9] Ze zou een keuze maken uit de verschillende kiesstelsels, bekend van internationale voorbeelden uit de literatuur en het stelsel van haar voorkeur uitwerken. Daarbij besloot de commissie zich als eerste te richten op rechtstreeks door de kiezer gekozen vertegenwoordigende lichamen: de Tweede Kamer en vervolgens de Provinciale Staten en Gemeenteraad. Dit leidde tot ontwerpen tot wijziging van de kieswet, provinciewet en gemeentewet. Een aan de grondwet toe te voegen voorlopig kiesreglement of additionele artikelen was daarvoor niet noodzakelijk.[10]

Toen de commissie zichzelf echter de vraag stelde of de opdracht zich ook uitstrekte tot de verkiezing van de indirect, door de Provinciale Staten gekozen Eerste Kamer, stuitte ze op de praktische onverenigbaarheid van invoering van het stelsel van Evenredige Vertegenwoordiging en de grondwetsbepalingen over de wijze van samenstellen van de Eerste Kamer (art 82 GW). In de vijfde vergadering zou de commissie stemmen over de vraag of deze kwestie ook tot haar competentie behoorde.[11] Ze beantwoordde de vraag bevestigend. Als gevolg daarvan zouden beperkte voorstellen tot wijziging van de grondwet onderdeel uitmaken van haar eindadvies.

Rapportage

De commissie rondde haar werkzaamheden binnen een half jaar af: ze rapporteerde eind mei 1914. Een snelle verwerking van het vrijwel ongewijzigd overgenomen advies werd echter doorkruist. De Tweede Kamer liet de in oktober door het kabinet ingediende voorstellen voor een grondwetsherziening die zich beperkte tot het kiesrecht onbehandeld. Er werd gewacht op de rapportage van de ‘pacificatiecommissie-Bos’ over het onderwijs. Nadat deze in 1916 had gerapporteerd nam de Kamer de herzieningsvoorstellen – nu op beide terreinen - ter hand.

Opmerkelijk genoeg was de commissie-Oppenheim in de tussenliggende periode formeel nog niet ontbonden. Cort van der Linden schakelde de subcommissie opnieuw in bij het opstellen van de Memorie van Antwoord. Tevens zijn er aanwijzingen dat sommige punten nog plenair zijn behandeld.[12] Notulen ontbreken echter. De georkestreerde juniverkiezingen van 1917 waarbij was afgesproken om geen verandering in de politieke verhoudingen te laten ontstaan leidden ertoe dat de herzieningsvoorstellen ongeschonden door de tweede lezing kwamen. Daarmee was het algemeen mannenkiesrecht volgens het beginsel van evenredige vertegenwoordiging een feit en werden grondwettelijke belemmeringen voor de invoering van vrouwenkiesrecht weggenomen. Ook werd de gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs vastgelegd. In oktober 1917 verzocht voorzitter Oppenheim om van de opdracht te worden ontheven.[13]

• 1913-11-15 (pdf)

• 1913-11-22 (pdf)
• 1913-12-04 (pdf)
• 1913-12-08 (pdf)
• 1913-12-16 (pdf)
• 1913-12-16b (pdf)
• 1913-12-23 (pdf)
• 1913-12-23b (pdf)
• 1914-03-04 (pdf)
• 1914-03-05 (pdf)
• 1914-03-10 (pdf)
• 1914-03-30 (pdf)
• 1914-03-31 (pdf)
• 1914-04-02 (pdf)
• 1914-04-03 (pdf)
• 1914-04-16 (pdf)
• 1914-04-18 (pdf)
• 1914-04-23 (pdf)
• 1914-04-24 (pdf)
• 1914-05-25 (pdf)

• 1914-05-25 (pdf)

• 1913-11-28 (pdf)
• 1913-12-19 (pdf)
• 1914-01-00 (pdf)
• 1914-01-31 (pdf)
• 1914-02-11 (pdf)
• 1914-02-21 (pdf)
• 1914-03-16 (pdf)
• 1914-03-17 (pdf)
• 1914-03-19 (pdf)

• stukken_1 (pdf)
• stukken_2 (pdf)