Constitutionele Commissies

Opdracht

In de openingsrede van de staatscommissie voor grondwetsherziening constateerde de minister van Binnenlandse Zaken en leider van het gelijknamige confessionele kabinet Th. Heemskerk - tevens zelf voorzitter -  dat de commissie een ruime opdracht had. Dat hield echter niet in dat alles dan maar moest worden herzien. Bovendien was het niet de bedoeling dat er een advies zou komen dat zou leiden tot een ‘omkeering van onze Staatsinstellingen.’ De commissie moest haar onderzoek vooral richten op wat zij nodig achtte ter  ‘verbetering en ontwikkeling, voortbouwend op historischen grondslag’.[1] Hij wees erop dat de werkzaamheden die de staatscommissie onder leiding van de oud-liberaal W.H. de Beaufort drie jaar daarvoor had verricht daarbij van dienst konden zijn. Deze staatscommissie had wel een formele beperking opgelegd gekregen. Zij had zich niet mogen uitspreken over het kiesrecht voor alle vertegenwoordigende organen (art. 80, 127 en 143) aangezien het toenmalige kabinet-De Meester hierover zelf al vastomlijnde ideeën had.

Het kabinet-Heemskerk had bij zijn aantreden de voorstellen tot grondwetsherziening van het vorige kabinet ingetrokken. Deze waren voornamelijk gericht op het wegnemen van grondwettelijke beletselen voor uitbreiding van het kiesrecht via een zogenaamde blanco formule.[2] Heemskerk was zich bewust was van de noodzaak om de scherpe politieke tegenstellingen rond de drie prangende kwesties van die dagen – de sociale kwestie, onderwijs en kiesrecht – te normaliseren. Zelf legde hij de prioriteit echter bij de sociale kwestie, die via normale wetgeving en niet via de grondwet geregeld moest worden. Voordat er in zijn visie sprake kon zijn van een uitbreiding van het kiesrecht was het zaak ervoor te zorgen dat dit niet een direct voordeel voor de socialistische groeperingen te weeg zou brengen. Deze roerden zich steeds meer in de kiesrechtstrijd, en planden onder meer grootschalige handtekeningenacties onder de bevolking, de zogenaamde volkspetitionnementen. Door het intrekken van de voorliggende herzieningsvoorstellen en het instellen van een nieuwe grondwetscommissie won Heemskerk enige tijd.[3] Het gaf hem bovendien de gelegenheid om een politiek samengestelde grondwetscommissie te formeren, in plaats van een commissie van deskundigen zoals meestentijds gebruikelijk.[4] Naar verwachting zou dit voorkomen dat hij bij de parlementaire behandeling van herzieningsvoorstellen op partijpolitieke blokkades zou stuiten.[5]

Werkwijze

Heemskerk stelde een reglement van orde voor dat gebruikt was door de Commissie-J. Heemskerk Azn., destijds ingesteld en voorgezeten door zijn vader. De staatscommissie van 1910 besloot om te beginnen met algemene beschouwingen, waarbij per artikel plenair zou worden vastgesteld of wijziging gewenst was of niet. Bij verschil van mening kon tevens direct worden besloten om een subcommissie in te stellen. In afwijking op het reglement van 1883 kon de plenaire vergadering deze subcommissies een bredere opdracht geven dan een strikt redactionele. Preadvisering, bijvoorbeeld om een artikel of onderwerp te laten rusten, behoorde eveneens tot de mogelijke uitkomsten van de werkzaamheden van een subcommissie.

De notulen bevatten een uitgebreide verslaglegging van het besprokene. Ze werden in concept rondgestuurd, waarna de commissieleden individueel wijzigingen konden voorstellen. De voorzitter stelde ze voorlopig vast, waarna ze in één van de volgende vergaderingen – zonder voorlezing – definitief werden gearresteerd.[6] Een schriftelijk verzoek van A. Kuyper om vast te leggen dat hij niet voor de weergave van zijn standpunt in de notulen kon instaan omdat het hem aan tijd had ontbroken alle concepten door te lezen, die hij ook nog eens ‘veelal geheel [zou] hebben moeten omwerken’, werd in de laatste vergadering niet gehonoreerd.[7] Nota’s of redactievoorstellen die de leden indienden ten behoeve van de plenaire besprekingen zijn soms, maar niet altijd afgedrukt achter de notulen van de vergadering waarin ze zijn besproken.

De staatscommissie vergaderde zoveel mogelijk aaneengesloten in blokken van één of enkele weken, behoudens de eerste en laatste vergadering die beide op zichzelf stonden.[8] Na de dertiende plenaire vergadering ging de eerste subcommissie aan het werk. In de periode november 1910 tot juli 1911 vielen de werkzaamheden van de plenaire samen met die van de diverse subcommissies. Vanaf september 1911 vormden de (25) bijeenkomsten van de plenaire de hoofdwerkzaamheden voor de commissieleden, maar werden artikelen nog regelmatig terugverwezen naar de subcommissies om nadere redactievoorstellen te doen. Van deze ‘extra’ vergaderingen van de subcommissies zijn geen verslagen bijgehouden.

In het eerste blok van 12 plenaire vergaderingen behandelde de commissie hoofdstuk I (Rijk), II (Koning), en III, 1^e afdeling (Staten-Generaal, kiesrecht en verkiezing Eerste Kamer, art. 79-80 en 82).[9] Daarbij veranderde het karakter van de bespreking tijdens de behandeling van het derde hoofdstuk. De tot dan toe gevolgde technisch-juridische insteek - is wijziging noodzakelijk en dient er gebruik gemaakt te worden van een subcommissie – maakte plaats voor een politieke. Op verzoek van Troelstra werd besloten om desbetreffende artikelen in samenhang te behandelen en werden er in twee termijnen algemene beschouwingen gehouden.[10] In het tweede blok plenaire besprekingen (januari 1911) werden de overige hoofdstukken afgehandeld, met uitzondering van H VI (godsdienst) en  H X (onderwijs) , die – eveneens vanwege hun politieke en daarmee controversiëler karakter - werden doorgeschoven naar de maartvergaderingen.[11]

Subcommissies

Bij het verdelen van de opdrachten aan de subcommissies was niet zozeer gelet op de systematiek van de grondwet, maar op onderwerpen in hun samenhang. Desalniettemin hadden meerdere commissies last van het feit dat zij soms in elkaars vaarwater terecht kwamen. Een enkele maal werd een beslissing over het al dan niet wijzigen van een artikel afhankelijk gesteld van besprekingen in andere subcommissies.

In het algemeen behandelden de subcommissies de hun toebedeelde onderwerpen aan de hand van hetgeen besproken of eventueel al besloten was in de plenaire commissie. Ook diende de redactie van de Commissie-De Beaufort regelmatig als eerste leidraad voor de besprekingen.

Een aantal subcommissies week af van deze werkwijze. De leden van de subcommissie die zich over de interpretatie van het systeem van erfopvolging in Nederland moest buigen, polemiseerde heftig in nota’s en tegennota’s over de vraag op welke wijze de opvolging van nakomelingen van de op dat moment anderhalf jaar oude kroonprinses Juliana veilig kon worden gesteld. Daarvoor moest het vigerende systeem van mannelijke opvolging – dat al één keer ten behoeve van de toenmalige kroonprinses Wilhelmina was ‘opengebroken’ - zodanig worden aangepast dat buitenlandse pretendenten geen aanspraak op de Nederlandse troon zouden kunnen doen gelden.[12] Ook de leden van de subcommissie die over het kiesrecht en de Staten-Generaal adviseerde, zouden voorafgaand aan de besprekingen eigen nota’s en redactievoorstellen insturen. In beide subcommissies bleef overeenstemming uit. De subcommissie over het onderwijs vergaderde aan de hand van een redactievoorstel dat Kuyper aan de plenaire commissie had ingezonden. Ze beperkte het aantal bijeenkomsten tot een minimum van twee. Hoewel er een werkbaar redactievoorstel leek te zijn voorgelegd, zou deze kwestie bij de bespreking in de plenaire commissie opnieuw tot onoverbrugbare tegenstellingen leiden.

Bij het vervolg van de plenaire bijeenkomsten in september 1911 startte de commissie van voren af aan bij artikel 1. De discussies werden nu gevoerd aan de hand van de verslagen van de subcommissies en eventuele individueel ingediende nota’s en redactievoorstellen. Daarbij namen – en kregen – de commissieleden de vrijheid om bepaalde artikelen opnieuw ten principale ter discussie te stellen, vooral als ze er de eerste keer niet bij waren geweest. Zeker bij de controversiële artikelen regende het amendementen en subamendementen, die lustig werden geïnterpreteerd en geherinterpreteerd door de diverse commissieleden. Dit bemoeilijkte en vertraagde de stemprocedures. Heemskerk hanteerde daarbij een vergadertechniek van vooruitschuiven en aanhouden, waardoor discussie en stemprocedure soms vergaderingen ver uitelkaar lagen. Ook het kiesrechtartikel onderging dit lot: hoewel de commissie vrijwel unaniem was over de noodzaak van verandering lukte het niet tot een redactie te komen waarin een meerderheid van de commissie zich kon vinden. Van terugverwijzing naar de subcommissie – een belofte waarmee Heemskerk de vergadering enige tijd aan het lijntje hield – zou het uiteindelijk niet komen.[13] Zo kenden vooral de laatste plenaire vergaderingen in januari 1912 een opeenhoping van politiek gevoelige artikelen.

Rapportage

Het eindverslag werd voorbereid door een redactiecommissie, die zich baseerde op een daartoe in een eerder stadium door de secretarissen opgesteld stuk. Evenals bij de notulen kregen de leden eerst de gelegenheid schriftelijk te reageren op het rondgezonden concept, dat vervolgens werd herzien. Het tweede concept werd plenair besproken in de laatste vergadering van april 1912, waarna vervolgens het verslag definitief kon worden vastgesteld en na toevoeging van de minderheidsnota’s in mei 1912 kon worden aangeboden.

Op het gebied van kiesrecht bevatte het rapport wegens het gebrek aan overeenstemming binnen de commissie geen voorstel, uitsluitend minderheidsnota’s. Daarentegen was er wel een meerderheid in de commissie voor versterking van de invloed van de Eerste Kamer. Dit laatste zou worden overgenomen in de wetsvoorstellen tot grondwetsherziening die de regering-Heemskerk in februari 1913 indiende, evenals een aantal politiek minder controversiële aanbevelingen. Ten aanzien van het kiesrecht stelde het kabinet-Heemskerk zelf de invoering van een gezinshoofdenkiesrecht voor – daarmee de voorstellen van Kuyper volgend. Ook werd voorgesteld het bijzonder onderwijs voortaan als regel te doen gelden en het openbare onderwijs als uitzondering.

Tot een parlementaire behandeling van de wetsvoorstellen zou het echter niet komen. Na de verkiezingen zou de partijloze liberale premier Cort van der Linden de voorstellen intrekken, evenals zijn antirevolutionaire voorganger eerder had gedaan.[14]

• 1910-03-24 (pdf)

• 1910-02-05 (pdf)
• 1910-09-01 (pdf)
• 1910-09-02 (pdf)
• 1910-09-03 (pdf)
• 1910-09-06 (pdf)
• 1910-09-07 (pdf)
• 1910-09-08 (pdf)
• 1910-09-09 (pdf)
• 1910-09-10 (pdf)
• 1910-09-13 (pdf)
• 1910-09-14 (pdf)
• 1910-09-15 (pdf)
• 1910-09-16 (pdf)
• 1911-01-10 (pdf)
• 1911-01-11 (pdf)
• 1911-01-12 (pdf)
• 1911-01-13 (pdf)
• 1911-01-17 (pdf)
• 1911-01-18 (pdf)
• 1911-01-19 (pdf)
• 1911-01-20 (pdf)
• 1911-01-23 (pdf)
• 1911-01-24 (pdf)
• 1911-01-25 (pdf)
• 1911-01-26 (pdf)
• 1911-03-06 (pdf)
• 1911-03-07 (pdf)
• 1911-03-08 (pdf)
• 1911-03-09 (pdf)
• 1911-09-04 (pdf)
• 1911-09-05 (pdf)
• 1911-09-06 (pdf)
• 1911-09-07 (pdf)
• 1911-09-08 (pdf)
• 1911-09-11 (pdf)
• 1911-09-12 (pdf)
• 1911-09-13 (pdf)
• 1911-09-14 (pdf)
• 1911-09-15 (pdf)
• 1911-09-20 (pdf)
• 1911-09-22 (pdf)
• 1911-09-28 (pdf)
• 1911-09-29 (pdf)
• 1911-11-21 (pdf)
• 1911-11-22 (pdf)
• 1911-11-23 (pdf)
• 1912-01-08 (pdf)
• 1912-01-09 (pdf)
• 1912-01-10 (pdf)
• 1912-01-11 (pdf)
• 1912-01-12 (pdf)
• 1912-01-16 (pdf)
• 1912-01-17 (pdf)
• 1912-04-22 (pdf)

• 1912-05-15 (pdf)

• 1912-07-22 (pdf)

• 1910-Bladzijden der Notulen (pdf)